Den amerikanske forskaren Paul Pierson konstaterade för snart 20 år sedan att det finns tre verkningsfulla strategier för att genomföra impopulära reformer: förvirra, kompensera och splittra.
Pierson analyserade nedskärningar i välfärdssystemen. Förslag om sänkta pensioner eller indragna socialbidrag har tydliga negativa konsekvenser för enskilda medborgare och måste därför paketeras skickligt. Förvaltningsreformer svider inte i skinnet på samma sätt, men vinner inga val. Bakom varje budgetmoment, varje uppgift och varje myndighet finns några som reagerar kraftigt. Folk som är oroliga för sina jobb. Yrkesgrupper som förvarar professionella intressen. Kommunala beslutsfattare som motsätter sig att kommunen tappar status.
Under de senaste 20 åren har i stort sett alla finländska regeringar haft omfattande förvaltningsreformer på sin agenda. Reformtakten har trappats upp under de senaste tio åren och i stor utsträckning riktats in på att förändra geografiska indelningar: färre polisdistrikt, färre regionala myndigheter, färre kommuner. Den statliga regionalförvaltningen har till exempel genomgått två stora reformer, 1997 och 2010. 1997 års reform minskade antalet länsstyrelser från 12 till 5. I 2010 års reform organiserades den statliga regionalförvaltningen om enligt funktion. Myndighetsuppgifterna överfördes på sex regionförvaltningsverk. Härmed avskaffades länsstyrelseinstitutionen också till namnet. Statens utvecklingsuppgifter organiserades i femton regionala närings-, trafik- och miljöcentraler.
Under samma tid har olikfärgade regeringar i Sverige tillsatt flera utredningar för att röja upp i den regionala röran. Den nyaste utredningen, Mats Sjöstrands ”Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform”, publicerades i december 2012. Inget av de svenska förslagen har ännu lett till några konkreta åtgärder. Regeringen bryr sig uppenbarligen inte om att ta striden med folk som är arga för att en utredare vill ta bort deras landshövding.
Varför har förslagen om att reformera den statliga regionförvaltningen lett till åtgärder i Finland men inte i Sverige? Ett förenklat svar är att de svenska reformförslagen varit tydliga, medan de finländska reformuppläggen varit diffusa. Tydlighet mobiliserar motstånd. Otydlighet gör det möjligt att krångla igenom förslag. När det gäller förvaltning som har en geografisk dimension – kommuner, polisdistrikt, regionförvaltningsverk – hoppar de flesta över de förklarande texterna och går direkt till de avsnitt som anger hur nya kommungränser ska dras, vilka sjukhus som ska läggas ner och vilken kommun som blir huvudort för den nya regionala myndigheten
Finländska förvaltningsreformer har traditionellt genomförts med hjälp av förvirrings- och kompensationstekniker. Förvirring handlar om att manipulera informationen om förändringarna. Indirekta förändringar är lättare att genomföra än direkta. Den som inte godtar ett förslag om att kommuner ska ha minst 20 000 invånare kan svälja förslag om att befolkningsunderlaget för hälsovården ska vara minst 20 000. Förändringar med ideologisk sprängkraft kan desarmeras genom att kläs i tekniska termer. Inför det finländska kommunalvalet i höstas fick väljarna följa med tevedebatter där partiledarna talade i akronymer: SOTE, ERVA, PARAS. Bokstavsförkortningarna står för pågående och planerade reformer av den offentliga hälsovården. Genom att tala akronymspråk slinker den politiska eliten undan frågor om varför, vad och till vilken nytta.
Kompensation handlar om just, det att kompensera. Det finns sällan bara ett alternativ i de finländska reformuppläggen, utan flera sätt att nå målen. Det här gäller i synnerhet kommunindelningsfrågor och andra förändringar som rör kommunernas verksamhet. Redan när reformer presenteras heter det att undantag från huvudregeln kan göras för språkförhållanden, skärgård, gles befolkning och tät befolkning. Oftast är alternativen och undantagen förnuftiga, men beslutsfattare som vant sig vid att det i något skede kommer en plan B utvecklar ett nonchalant förhållande till plan A.
Konsekvensen av att genomföra tekniska reformer med inbyggda krockkuddar är att resultaten inte blir särskilt långsiktiga. Reformer har blivit slit-och-slängvaror. Polisförvaltningen är inne i sin tredje reform på tio år. I november-december kom två rapporter som pekar mot att den statliga regionalförvaltningen, som alltså reformerades för tre år sedan, kommer att genomgå ytterligare förändringar. Att staten skulle lägga av med att visa handlingskraft genom förvaltningsreformer är osannolikt.
Den sittande finländska regeringens förslag till kommunreform avviker på flera punkter från den invanda förvirra och kompensera-modellen. Förslaget går ut på att genomföra omfattande kommunsammanslagningar för att åstadkomma starkare kommuner. Det är ett tydligt förslag (jfr förvirring). Det snävar in antalet handlingsalternativ. För det första definierar regeringsprogrammet att kommunal samverkan – som traditionellt löst gordiska knutar i finländsk politik – är en icke-önskvärd väg till större befolkningsunderlag för servicen. För det andra deklarerar regeringen att staten håller i taktpinnen (jfr kompensation).
Tjugotvå månader efter att formuleringen skrevs, står det klart att regeringen inte funderat tillräckligt över de mekanismer som skulle få upplägget att bli verklighet. I Danmark genomdrevs kommunalreformen 2004–2007 bl.a. tack vare en skicklig splittringstaktik. Tidigare antagonister, t.ex. storstadsborgmästare i olika politiska läger, blev allierade. Tidigare allierade, t.ex. kommunernas och regionernas intresseorganisationer, blev antagonister. Den finländska speluppläggaren lyckades med att slå in en kil mellan tidigare allierade (Samlingspartiet och Socialdemokraterna), men har inte förmått tidigare antagonister (kranskommuner och centralorter) att bli allierade.
Ju längre tiden lidit, desto fler har rösterna blivit för att kommunreformen trots allt bör genomdrivas genom att kompensera och paketera om. Öppna upp för samarbetsalternativ. Lösa sektorers problem genom sektorreformer. År 2013 ser ut att bli ännu ett år i bokstavsreformernas land.
Siv Sandberg är forskare vid Åbo Akademi i Finland. Hon har följt reformerna av kommun- och regionstrukturen i Norden i över tio års tid.